Як ВНЗ виконують ЗУ «Про доступ до публічної інформації»

Вже другий рік поспіль Громадянська мережа ОПОРА проводить дослідження ефективності зарахування абітурієнтів на місця державного замовлення під час трьох етапів надання рекомендацій приймальними комісіями. Його мета – закцентувати на проблемах зарахування абітурієнтів на місця державного замовлення у «четвертій хвилі», коли студентами стають на підставі наявності оригіналів документів, а не відповідно до величини конкурсного балу. Крім того, прагнемо наочно продемонструвати недолугість процедури подання 15 заяв для участі у конкурсному відборі без визначення пріоритетності для кожної з них.

Попри те, що результати минулорічного дослідження показали, що більше 60% вступників стають студентами поза процедурою, тобто, не будучи рекомендованими до зарахування, у 2014 р. вступна кампанія проходила за старими правилами та з тими ж порушеннями, що й у попередні роки. Зміна керівництва МОН, яке середпріоритетів своєї діяльності задекларувало забезпечення прозорості вступної кампанії та повне дотримання прав абітурієнтів – дало підстави сподіватися на зміну неефективної процедури зарахування вступників, принаймні у 2015 р, оскільки для зміни правил вступної кампанії 2014 було недостатньо часу. Саме тому, ОПОРА вирішила провести аналогічне дослідження і в 2014 році. Для більшої репрезентативності результатів, об’єктом моніторингу стали 118 ВНЗ ІІІ-ІV рівнів акредитації та 47 напрямів підготовки. Для порівняння, минулого року дослідження проводилося у 29 вузах по 18 напрямах підготовки. 

Загалом, методологія дослідження полягає в аналізі списків вступників, рекомендованих до зарахування на бюджетні місця 2, 5 та 8 серпня із списком зарахованих осіб, який оприлюднюється 11 серпня як додаток до наказу керівника відповідного навчального закладу. Відповідно до Умов прийому до ВНЗ у 2014 році, офіційним повідомленням про оприлюднення таких списків є їх розміщення на стендах приймальних комісій. Зважаючи на фізичну неможливість самостійно отримати всю необхідну інформацію, організація  надіслала 118 вищим навчальним закладам відповідні запити з проханням надати списки осіб, рекомендованих до зарахування на кожному з трьох етапів, а також накази про зарахування на місця державного замовлення з необхідними додатками.

Оскільки відповідно до п.1 ст. 1 ЗУ «Про доступ до публічної інформації», публічною вважається інформація, відображена та задокументована будь-якими засобами та на будь-яких носіях, інформація, яка міститься в рішенні приймальної комісії також належить до публічної. Крім того, всі рішення приймальної комісії, пов’язані з прийомом до ВНЗ повинні обов’язково оприлюднюватися на стендах приймальних комісій, а тому не можуть бути віднесені до інформації з обмеженим доступом.

Зважаючи на об’єми інформації, яку доведеться опрацювати, організація просила навчальні заклади надати відповідні списки у форматі Excel, який є зручним для опрацювання даних. Адже відповідно до інструкції по роботі з Єдиною державною електронною базою з питань освіти, де формуються відповідні списки, така можливість є. Вона передбачена у «Програмному комплексі ЄДЕБО. Керівництво користувача. Розділ 7». Адміністраторам по роботі з ЄДЕБО необхідно було лише завантажити запитувані файли у потрібному форматі.

Єдиною особливістю є те, що запитувані дані зберігалися у Базі до наступного етапу надання рекомендацій. Тобто, відповідь на запит, який надсилала організація на початку кожного етапу зарахування, мала бути надана до закінчення відповідного етапу, тобто протягом трьох днів. Адже по завершенню відповідного етапу, особам, які виконали умови для зарахування в межах відведеного періоду, присвоювався статус «До наказу», решті, надана раніше рекомендація – анульовувалася. Після цього формувався новий список осіб, рекомендованих до зарахування на місця державного замовлення на наступному етапі.

Перші труднощі зі збором інформації у організації з’явилися вже на етапі пошуку електронних адрес, куди можна було відправити запит. На жаль, у більшості ВНЗ на офіційному веб-сайті відсутній окремий розділ чи принаймні повідомлення про те, як можна реалізувати право на подання запиту дистанційно. В результаті, частина запитів були направлені на електронні адреси, створені безпосередньо на виконання цього закону, ще частина на спеціальні скриньки приймальних комісій чи ректорів вузів, решта – факсом, оскільки електронних адрес на офіційних веб-сайтах виявити не вдалося.

Підбиваючи підсумки отриманих відповідей на аналогічні за змістом запити, можемо зауважити, що частина вузів не вважають себе розпорядниками публічної інформації, а тому відмовилися виконувати відповідні норми закону. Попри те, нагадуємо, що на осіб, які виконують делеговані повноваження суб’єктів владних повноважень згідно із законом чи договором, включаючи надання освітніх послуг, поширюється дія ЗУ «Про доступ до публічної інформації» в частині, що стосується інформації, пов’язаної з виконанням їхніх обов’язків.

Попри те, що запити організація надсилала у день оголошення нових списків осіб, рекомендованих до зарахування на місця державного замовлення, більшість виконавців не знайшли можливості надати відповідь вчасно. У багатьох випадах у телефонному режимі організацію повідомляли про те, що запит надійшов до виконавця із запізненням, тому Приймальна комісія не може надати інформацію у Excel форматі, однак може надіслати її у іншому форматі– pdf чи jpg. Разом з тим, частина вузів, використовувала це як привід, щоб відмовити у задоволенні запиту.

Так, у Харківському національному медичному університеті загалом визнали, що вуз є розпорядником публічної інформації, однак відмовили у задоволенні запиту, оскільки потрактували прохання про збереження списків рекомендованих до зарахування у форматі Excel, як створення нової інформації, якої раніше не існувало. А оскільки суб’єкти владних повноважень, відповідно до Закону, не обтяжені створювати нову інформацію, то в університеті не знайшли можливості задовольнити запит. Однак, як ми вже згадували, у запиті запитувалася саме інформація, а формат надання був лише проханням у сприянні для проведення дослідження.

Ще частина вузів фактично відмовили у відповіді на запити, відсилаючи до пошуку необхідної інформації на веб-сайті вищого навчального закладу, або в ІС «Конкурс».

У Приймальній комісії Національного педагогічного університету імені М. П. Драгоманова, у відповіді на запит порадили шукати необхідні дані на сайті Інформаційної системи «Конкурс» та на офіційному сайті ВНЗ. Така відповідь є прямим порушенням ч. 2 ст. 22 ЗУ «Про доступ до публічної інформації», адже відповідь розпорядника інформації про те, що інформація може бути одержана запитувачем із загальнодоступних джерел вважається неправомірною відмовою в наданні інформації. Додатковим підтвердженням того, що офіційний сайт є «загальнодоступним джерелом», підтверджується п.8 висновків Пленуму Вищого адміністративного суду «щодо практики застосування адміністративними судами положень Закону України «Про доступ до публічної інформації»»[1].

Подібна відповідь надійшла і від ректора Харківського державного університету харчування і торгівлі. Для отримання списків осіб, рекомендованих до зарахування на місця державного замовлення нам порадили звернутися до системи ЄДЕБО, ІС «Конкурс», а також до сайту університету. Крім того, свою позицію пояснили тим, що вищий навчальний заклад не приймає участі у формуванні списків абітурієнтів з визначенням рейтингів і рекомендацій до зарахування, а також списків зарахованих на місця державного замовлення. Така відповідь є відвертою неправдою, адже ні система «Конкурс», ні ЄДЕБО не встановлюють рейтингів, а тим більше не рекомендують до зарахування вступників. Рішення про рекомендацію до зарахування абітурієнтів приймає Приймальна комісія, а дані у ЄДЕБО вносяться адміністратором приймальної комісії і лише після цього відображаються в ІС «Конкурс». Більше того, Інформаційна система «Конкурс» не є офіційним джерелом інформації про рейтингові списки вступників, а лише відображає дані, які вносить до ЄДЕБО працівник приймальної чи відбіркової комісії. У випадку якщо останній, наприклад, поставив позначку «не відображати даних в ІС «Конкурс», вони там і не з’являться. Відповідно, проводити дослідження, послуговуючись неофіційними даними, є малоефективно, адже його результати не відображатимуть реальної ситуації.

Роз’яснення щодо повноти та доступності запитуваної інформації організація також отримала від новообраного ректора Львівського національного університету ім. Івана Франка – В. П. Мельника. У відповіді на запит конкретизовано, де саме можна ознайомитися із списками рекомендованих до зарахування та зарахованих абітурієнтів. Як і в двох попередніх випадках, розпорядник звертає увагу, що «дуже обширну інформацію» можна отримати на сайті vstup.info (інформаційна система «Конкурс»), однак відповіді на запит по суті, так як це передбачено ЗУ «Про доступ до публічної інформації», не надає.

Не знайшли технічної можливості надати списки рекомендованих, а також накази про зарахування у форматі Excel, також у Національному університеті «Львівська політехніка». Тут запропонували представникам організації прийти у Приймальну комісію та ознайомитися із необхідною інформацією безпосередньо у вищому навчальному закладі за попереднім узгодженням дати та часу. Така відповідь теж є неправомірною, оскільки Законом чітко передбачені випадки відмови у задоволенні запиту:

1) розпорядник інформації не володіє і не зобов'язаний відповідно до його компетенції, передбаченої законодавством, володіти інформацією, щодо якої зроблено запит;

2) інформація, що запитується, належить до категорії інформації з обмеженим доступом відповідно до частини другої статті 6 цього Закону;

3) особа, яка подала запит на інформацію, не оплатила фактичні витрати, пов'язані з копіюванням або друком;

4) не дотримано вимог до запиту на інформацію (відсутнє ім’я запитувача, поштові реквізити, дата надсилання запиту, підпис тощо).

Усі необхідні реквізити у запиті організації містилися. Якщо більшість вузів знайшли технічні можливості для задоволення запиту, то не бачимо об’єктивних причин для відмови і в адміністрації Національного університету «Львівська політехніка». Більше того, частина виконавців попереджала, що зможе надати списки рекомендованих до зарахування та зарахованих вступників лише у форматі pdf, оскільки запити на них було переадресовано із запізненням, коли в ЄДЕБО, інформації вже змінилася, а копій документів у Excel не збереглося.

Послався на напружену щоденну роботу з абітурієнтами, а відповідно – порадив звернутися до сайту ВНЗ, а також ІС «Конкурс» і ректор Національного технічного університету «Харківський політехнічний інститут» Л.Л. Товажнянський. У відповіді на запит організацію запевнили у тому, що на обидвох веб-порталах подається актуальна інформація з оновленням у кожні 10 хвилин. Проблема однак полягає у тому, що не перший рік, Приймальна комісія Харківського політехнічного інституту рекомендує до зарахування на бюджетні місця на третьому етапі усіх абітурієнтів, які залишилися у рейтинговому списку. Кожного року на початку третього етапу на гарячу лінію ОПОРИ звертаються абітурієнти зі скаргою на те, що на вільні, наприклад, 15 місць державного замовлення у вузі рекомендували 70 осіб. Відповідно вступники не знають чи довіряти таким діям приймальної комісії, чи ні. Цьогоріч ситуація повторилася – фактично дані із офіційного сайту навчального закладу суперечила Умовам та Правилам прийому і ними не можна було скористатися для проведення дослідження. Адже зміст моніторингу якраз і полягає в тому, щоб дослідити який відсоток студентів зараховані поза наявною процедурою. Відсутність відповіді на запит по суті, не дозволяє включити ХПІ у дослідження, адже є висока ймовірність викривлення остаточного результату.

Неприємно здивували і в одному з провідних вузів країни – Національному технічному університеті України «Київський політехнічний інститут». Свою відмову у задоволені запиту, відділ, що відповідає за доступ до публічної інформації обґрунтував тим, що «КПІ» не є розпорядником публічної інформації в розумінні п.3 ч.1 ст. 13, оскільки дана інформація не відноситься до інформації щодо розпорядження бюджетними коштами в сфері надання освітніх послуг. Таке трактування по-перше містить неточності, адже п.3 ч.1 ст.13 відповідного Закону стосується саме інформації, пов’язаної з наданням освітніх послуг, а по-друге є неправильним по своїй суті. Адже підтвердження факту належності вищого навчального закладу до розпорядників публічної інформації неодноразово підтверджувалися рішеннями судів[2].

Також, як аргумент використане посилання на ч. 2 ст. 2, що Закон не поширюється на відносини щодо отримання інформації суб’єктами владних повноважень при здійсненні ними своїх функцій, а також на відносини у сфері звернень громадян, які регулюються спеціальним законом. Вважаємо посилання на цю норму недоречним, оскільки Громадянська мережа ОПОРА не є суб’єктом владних повноважень, а тому правомірно направила запит. Посилання на цю статтю було б доречно застосовувати при відмові у запиті на інформацію, який надійшов від Міністерства освіти і науки, Інспекції вищих навчальних закладів, тощо, але не від громадської організації. Шкода, що відповідаючи на запит, виконавець не взяв до уваги статтю із сайту КПІ, де йдеться про переваги ЗУ «Про доступ до публічної інформації», зокрема у частині запобігання проявам корупції та сприяння відкритості ВНЗ, що фінансуються з бюджетних коштів.  

У Харківському національному університеті мистецтв імені І.П. Котляревського відмову у запиті обргрунтували можливим порушенням ЗУ «Про захист персональних даних» працівниками вищого навчального закладу, які не мають права розголошувати персональні дані абітурієнтів, без їхньої на це згоди. Запит було потрактовано як такий, що вимагає використання, розголошення та обробку персональних даних вступників для цілей, не передбачених Умовами вступу, а тому є незаконними. Звертаємо увагу на те, що списки осіб, рекомендованих до зарахування на місця державного замовлення не містять персональних даних, за допомогою яких можна ідентифікувати особу. Більше того, відповідно до Умов прийому у 2014 році вони підлягають оприлюдненню на стенді приймальної комісії, а також на сайті вищого навчального закладу під час кожного етапу надання рекомендації. На жаль, ця умова не була належним чином виконана вузом, оскільки списки рекомендованих до зарахування на місця державного замовлення не оновлювалися належним чином на офіційному сайті Харківського національного університету мистецтв імені І.П. Котляревського впродовж 2-8 серпня 2014 р. 

Як показує аналіз, частина вузів, намагаючись уникнути відповіді на запит по суті, знайшла різні виправдання своєму вчинку – від порад шукати інформацію у відкритих джерелах, технічної неспроможності, до можливого розголошення персональних даних. На жаль, є й такі вищі навчальні заклади, які проігнорували запити, не надіславши відповіді взагалі. Це Запорізький національний університет, Вінницький національний медичний університет ім. М.І. Пирогова, Івано-Франківський національний технічний університет нафти і газу, Національний університет Одеська юридична академія, Одеський національний політехнічний університет, Херсонський державний університет.

Насправді, в основі права на свободу інформації лежить принцип, що усі інституції, незалежно від форми власності та підпорядкування, які виконують публічні функції чи надають суспільні послуги, зобов’язані самостійно оприлюднювати та надавати інформацію у відповідь на запит. На жаль, адміністрації не всіх вузів пройшли тест на публічність, навіть у цьому, здавалося б однозначному та мало провокаційному випадку. Не тішить такий стан речей особливо в контексті розширення автономії вищих навчальних закладів, яке гарантує новий ЗУ «Про вищу освіту». Публічність та відповідальність вузів мають стати невід’ємними принципам їхнього функціонування та діяльності, які лиш підтверджуватимуть готовність до тих повноважень, що передбачає автономія.

Ольга Стрелюк, керівник освітніх програм Громадянської мережі ОПОРА

Публікацію підготовлено в рамках проекту "Протидія інституційній корупції в освітній сфері на етапі вступної кампанії до вищих навчальних закладів через формування рейтингу відкритості ВНЗ та проведення дослідження результатів зарахування студентів". Проект здійснюється за фінансової підтримки МФ "Відродження".